Jednání s katalánskými nacionalisty v posledních týdnech ustoupilo do pozadí. Nevyřešené spory však přetrvávají a neztrácejí na palčivosti. V mnoha případech přitom můžeme nalézt paralely s děním ve střední Evropě. Stojí politika nad právem? A jak vést dialog s politickou silou, která sama sebe vydává za hlas lidu?
Přechod Španělska k demokracii je vyjádřen v ústavě z roku 1978, jež získala širokou podporu veřejnosti. V ní se upravuje proces decentralizace a ustavení takzvaných autonomních oblastí. Článek 2 stanovuje, že ústava „je založena na nezrušitelné jednotě španělského národa“ a že „uznává a zaručuje právo na autonomii národností a regionů“. Jde o složitou formulaci, kterou lze vnímat jako rozpornou, poněvadž pojmy jednoty a autonomie byly a jsou interpretovány politicky, jako vzájemně se vylučující nebo jako hierarchizované ve prospěch jednoho či druhého. Takový rozpor ale neexistuje: princip nezrušitelné jednoty nevylučuje možnost ústavní reformy, protože ústava neobsahuje žádnou klauzuli o vlastní nedotknutelnosti. Ani princip autonomie národností a regionů nestaví jedny proti druhým. Ústava totiž stanoví, že zatímco historické národnosti či autonomní společenství prvního stupně jako Katalánsko či Baskicko využijí při dosahování autonomie mimořádnou „rychlou cestu“, doposud neustavené komunity či autonomní společenství druhého stupně budou postupovat standardní „pomalou cestou“ a konstituují se nejpozději do pěti let, kdy by mohly mít všechny autonomní oblasti stejný stupeň kompetencí.
Po uplynutí pětileté lhůty nastala velmi komplexní dynamika, přičemž země nabyla vysoké míry decentralizace, nebyla však zcela vyřešena problematika krajních požadavků nacionalistického typu. Mělo to více důvodů. Za prvé, vývoj státu začal být brzy vykládán na základě zjednodušujícího předpokladu, že více decentralizace rovná se více demokracie. Za druhé, autonomní oblasti prvního stupně se silnými nacionalistickými stranami trvají na své odlišnosti od ostatních s odvoláním na svá specifika a historická práva. Ústava uznává historická práva územních výsad, doplňuje však, že tato práva budou aktualizována v rámci ústavy a statutů autonomních oblastí. Legitimita historických práv tak nestojí mimo ústavu ani jí není nadřazena, naopak právě ústava historická práva legitimuje a vymezuje. A za třetí, ve španělském volebním systému přetrvaly vzorce, které na celostátní i oblastní úrovni umožnily nadměrné zastoupení stran s největším počtem hlasů, což v případě oblastí se silnou podporou nacionalistů umožnilo, aby si nacionalistické strany na svém území udržely nepřetržitou hegemonii.
Vůle lidu?
Během posledních let dala řada událostí podnět k radikalizaci nacionalistických požadavků v Katalánsku. V poslední fázi reformy statutů autonomních oblastí z roku 2008 byl vypracován nový status Katalánska, který následně schválili místní voliči i centrální parlament. Jenže odvolání pravicové Lidové strany k ústavnímu soudu vedlo v roce 2010 ke zrušení některých nařízení. V současné době nacionalistické strany přicházejí s argumentem, že demokratická legitimizace stojí nad právem, ústavní normu nevyjímaje. Tato argumentace je zjednodušující – ignoruje koncept ústavy jako zákonné normy, předstírá, že právo získává opodstatnění výhradně skrze demokracii, a opomíjí, že demokracie je skutečná jedině tehdy, provázejí-li ji záruky rovnosti a svobody. Politika nemůže stát nad právem ani nad formami a postupy, jež vymezují a zaručují její provozování.
Zrušení části nařízení z rozhodnutí ústavního soudu dalo ovšem podnět k radikalizaci požadavků nacionalistů, což nedávno vyústilo v požadavek katalánské suverenity. V katalánských regionálních volbách roku 2015 nezískala většinu žádná strana, a tak vznikla nacionalistická koalice a nacionalisté začali jednat, jako by byli zástupci katalánského lidu, a dokonce začali ztěžovat, nebo dokonce vylučovat participaci ostatních katalánských poslanců. Katalánský parlament se pak de facto prohlásil za suverénní a udělil si ustavující moc. Na základě toho katalánská vláda jednostranně svolala referendum na 1. října 2017. To se skutečně konalo – mělo neformální charakter, nesplnilo řádné podmínky, bylo prohlášeno za nezákonné a neobešlo se bez násilných střetů. Následně byl svolán parlament, aby uskutečnil domnělý mandát daný referendem. Předseda katalánské vlády Carles Puigdemont za nepřítomnosti opozice formálně vyhlásil nezávislost Katalánské republiky a vzápětí zároveň překvapivě prohlásil, že toto rozhodnutí nechává pozdržet. Jak vyhlášení nezávislosti, tak jeho pozdržení přitom nebyly podrobeny debatě ani hlasování. V důsledku toho se centrální vláda s pověřením senátu rozhodla uplatnit článek 155 ústavy, dočasně zrušila autonomní režim Katalánska a zahájila soudní stíhání politických funkcionářů.
Ona často zmiňovaná většina, o niž nacionalistické strany opírají své požadavky, odpovídá většině křesel v regionálním parlamentu, umožněné koalicí nacionalistických stran. Tato argumentace ovšem ponechává stranou fakt, že strana, která ve volbách získala největší počet hlasů, nacionalistická nebyla a že většina křesel v parlamentu v žádném případě neodpovídala vůli nadpoloviční většiny voličů. V tomto ohledu nacionalisté zaměňují část za celek, když sami sebe vydávají za katalánský lid.
Ústavní sebevražda
Po listopadových celostátních parlamentních volbách, z nichž žádná strana nevyšla jako absolutní vítěz, sehrály katalánské nacionalistické strany, jež neupustily od svého záměru uplatnit právo na sebeurčení, důležitou úlohu – jejich tichá podpora totiž měla umožnit sestavení kabinetu pod vedením socialistů, kteří dostali nejvíce hlasů. Tuto spolupráci však nacionalisté podmínili řadou významných požadavků. Prvním z nich bylo přijetí teze, že katalánský konflikt je konflikt politický a že jeho řešení se musí dosáhnout politicky. Vzhledem k rozsahu hnutí za nezávislost se přitom opravdu jedná o konflikt politický, přestože hnutí v žádném případě nedosáhlo většinové podpory. V ústavním státu však tento fakt nevysvětluje ani neopravňuje nadřazení politiky nad právo, jelikož demokratický charakter politickým rozhodnutím dávají ústavní normy. Druhý požadavek spočíval v tom, že se nová vláda měla zavázat k ustavení kulatého stolu s pevným cílem dosáhnout politického řešení. Nacionalisté mimo jiné chtějí, aby bylo zváženo udělení amnestie politikům, jež nejvyšší soud v říjnu odsoudil k tvrdým nepodmíněným trestům. Kulatý stůl má navíc fungovat na základě bilaterality, tedy jako by šlo o platformu pro paritní vztahy mezi dvěma státy, a s účastí vnějšího, tedy mezinárodního mediátora či pozorovatele. A konečně za třetí – a zde leží jádro nacionalistických požadavků – se žádá uznání práva na sebeurčení a následné uspořádání referenda jako způsobu politického řešení.
Všechny tyto požadavky ovšem ve skutečnosti předpokládají něco, co by mohlo vzejít pouze z vyjednávání. Poslední podmínka přitom trvá na právu na sebeurčení, které však – jak zaznělo již mnohokrát od různých mezinárodních instancí – existuje pouze v mezinárodním právu pro specifické situace v rámci procesu dekolonizace, nikdy však uvnitř ústavního demokratického státu. Počítá se s tím, že v ústavním státu existují dostatečné možnosti a záruky pro obranu rozličných zájmů či názorů. Nacionalisté nicméně trvají na tom, aby bylo vypsáno referendum. To je oprávněna svolat vláda s pověřením poslanecké sněmovny. Druhou cestou je pak vypracování nového statutu autonomní oblasti a jeho předložení místním voličům v referendu. Nacionalisté ovšem žádají vypsání referenda, jehož výsledek by byl závazný a konečný, což je ústavně nemožné: výsledek regionálního referenda, které by dopadlo příznivě pro nacionalisty, centrální parlament sám přijmout nemůže. Tváří v tvář okolnostem by mohl pouze rozhodnout o ústavní reformě se všemi příslušnými zárukami (schválení centrálním parlamentem i v celostátním referendu), jak stanoví ústava. Pokud by centrální parlament postupoval jinak, jednal by mimo ústavu a proti ní. To by byla ústavní sebevražda.
Vícero řešení
Španělská vláda po získání důvěry skutečně podnikla potřebné kroky k ustavení kulatého stolu a uznala politickou povahu konfliktu, zdůraznila však, že politické řešení musí být v souladu s právem. To samo o sobě není málo – tyto vstřícné kroky patrně otevřely perspektivu vyřešení zapouzdřeného konfliktu. Zatímco konzervativní strany odmítají s vládou, jež z jejich pohledu dopustila možnost porušení jednoty země, jakoukoli dohodu, katalánští nacionalisté jsou nejednotní: současný předseda katalánské vlády Quim Torra nemá o spolupráci zájem a dál navrhuje radikální, jednostranná řešení; republikánská levice, zastupovaná Oriolem Junquerasem, chce spolupráci udržet a uznává, že se řešení konfliktu ve prospěch nacionalistů neobejde bez dosažení většinové podpory u katalánské veřejnosti. Věc je tím složitější, že oba politici byli potrestáni: první byl zbaven způsobilosti, druhý odsouzen k odnětí svobody, změkčenému oprávněním pracovat mimo vězení.
Dá se předpokládat, že tento konflikt neukončí jedno, nýbrž vícero politických řešení na různých úrovních. Na rovině regionální politiky bude třeba uznat rozdělení katalánské společnosti, v níž má nacionalismus bezmála poloviční podporu, a probrat tuto otázku ve veřejné diskusi i v místním parlamentu. Na celostátní rovině se ukazuje nutnost jistých reforem, například objasnění funkce senátu či úprava volebního systému, jenž konkrétně v Katalánsku dává větší zastoupení venkovu na úkor měst a zkresluje výsledek voleb. Nevylučujme ani změny na úrovni ústavy, ty by ale měly smysl a oprávnění jedině při jednoznačné podpoře jasných politických návrhů v souladu s platnou ústavou.
Autor je odborník na španělské ústavní právo, působil jako děkan Právnické fakulty Univerzity v Salamance.
Ze španělštiny přeložil Vít Pokorný.