Česká republika je, jako jedna ze zemí Evropské unie, vázána evropským právem, a tudíž i normami upravujícími otázky azylu a migrace. Je ale zapotřebí takřka každý krok a především pak každé zpřísnění legislativy v oblasti migrace obhajovat za pomoci magické formulky, že to tak chtěla Evropská unie, nebo že musíme respektovat naše závazky v rámci Evropské unie, či že tento vývoj je logickým důsledkem toho, že se k podobnému opatření odhodlala některá ze sousedních zemí?
Samotný proces vzniku práva Evropské unie není bezproblémový a jednotlivé normy jsou často výsledkem složitých jednání, značných kompromisů a více či méně úspěšného lobbingu. Vznik podstatné části sekundárního práva Evropského společenství, mezi které patří nařízení a směrnice, provázejí bouřlivé diskuse. Oblast azylu a migrace v tomto směru není výjimkou. Od roku 1999 mají otázky migrace a azylu určené místo v takzvaném I. pilíři evropského práva, který má nadnárodní charakter, přičemž tento přesun neznamená nic jiného než delegaci větší či menší části národní suverenity každého členského státu v těchto otázkách na Evropské společenství, jež má (na rozdíl od EU) právní subjektivitu a v některých oblastech může uzavírat mezinárodní smlouvy. Má také vlastní právní řád, nadřazený národnímu právu členských zemí. K datu platnosti Amsterdamské smlouvy (1. květen 1999) se tedy v oblasti azylu a migrace váže reálný začátek přípravy jednotného azylového systému Evropské unie.
K jednotnému azylovému systému by však měla Evropská unie dospět až ve druhé fázi sbližování zákonů, tak jak bylo dojednáno na summitu v Tampere. Nejprve měla být harmonizována pravidla meritorních a procedurálních postupů azylového řízení a stanoveny minimální standardy v této oblasti. Jenže mnohé evropské země již v minulosti tyto standardy překonaly. A tak namísto toho, aby se postupně zlepšoval způsob ochrany jednotlivců, kteří na území EU přicházejí, jsme svědky ústupu od některých již zavedených standardů, přičemž tento vývoj je označován za legitimní právě s poukazem na jednotlivé směrnice, které posouvají hranice toho, kam až je možné zajít v (ne)poskytování ochrany uprchlíkům.
Česká republika nechce v těchto otázkách příliš vyčnívat. Podobný postoj mají i naši sousedé. Každý stát se obává, že pokud zrovna ten jeho azylový systém bude pro uprchlíky výhodnější a katalog práv s tím spojený bude širší, než je běžné v jiné evropské zemi, uprchlíci se jen pohrnou. Protože má každá členská země odpovědnost za toho kterého cizince, který se díky ní na území EU dostal, jsme svědky velmi rychlého opouštění vstřícnějších podmínek ve vztahu k migrantům z třetích zemí. Kulantně se tomu v evropské mluvě říká zajištění důstojné životné úrovně a srovnatelných životních podmínek žadatelům ve všech členských státech s cílem omezení sekundárních pohybů žadatelů.
První fáze sjednocování pravidel byla dokončena v prosinci roku 2005 přijetím Směrnice o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (2005/85/ES), která jednotně upravuje procesní otázky azylového práva EU. Následně by měl být vytvořen společný a jednotný azylový systém, jehož konkrétní podoba by měla být předložena Evropskému parlamentu do konce roku 2010.
Na dvou stručných příkladech v rámci jedné konkrétní směrnice je možné demonstrovat, jak k těmto minimálním standardům přistupuje Česká republika. Směrnice Rady 2003/9/ES, stanovující minimální požadavky pro přijímání žadatelů o azyl, ostatně jako i další směrnice, výslovně připouští, že členské státy mohou zavést nebo si zachovat příznivější ustanovení v oblasti, kterou směrnice upravuje, jsou-li s ní slučitelné.
Uvedená směrnice ve svém článku 7 stanoví, že se žadatelé o azyl mohou volně pohybovat po celém území hostitelského členského státu, nicméně za určitých podmínek dává státům možnost, aby tento volný pohyb žadatelů o azyl omezily. Česká republika možnosti beze zbytku využila a územní omezení víza okamžitě novelou promítla do azylového zákona. Nebylo to sice potřebné, ale protože to směrnice umožňuje, tak si čeští zákonodárci řekli, proč toho nevyužít.
Citovaná směrnice dále hovoří o tom, že musí být stanovena určitá lhůta, po kterou stát zamezí žadateli o azyl přístup na trh práce. Lhůta může maximálně dosáhnout jednoho roku. Článek 11 výslovně říká: „Pokud nebylo rozhodnutí (pozn.: myšleno ve věci azylu) přijato na úrovni první instance do jednoho roku od předložení žádosti o azyl a z tohoto prodlení nelze vinit žadatele, členské státy rozhodnou o podmínkách, za nichž bude žadateli udělen přístup na trh práce.“ Není třeba příliš hádat, jak dlouhou lhůtu najdeme v české legislativě. Ano, zákon o zaměstnanosti výslovně uvádí, že povolení k zaměstnání nebude vydáno žadateli o udělení azylu po dobu jednoho roku ode dne zahájení řízení o udělení azylu. Jinými slovy, stávající česká legislativa není s evropskou směrnicí v rozporu, jen využívá stanovenou maximální přípustnou délku omezení.
Přístup České republiky však bohužel není ojedinělý. Naší specifikou však je, že se při obhajování nových restriktivních ustanovení jejich tvůrci často opírají o berličku „přísné Evropské unie“. Prazvláštní jsou i další argumenty, které jsou na podporu tvorby předpisů v této oblasti používány. Za legendární lze označit výrok poslankyně jedné pravicové strany, která na dotaz, proč zvedla ruku pro nový zákon, který bezprecedentním způsobem zpřísnil pravidla v oblasti azylu, prohlásila, že v televizi říkali, že k nám přichází stále víc uprchlíků, tak tomu chtěla nějak zabránit. Neznala však žádné číselné údaje. Pro změnu poslance levicové politické strany ke zpřísnění vedla podle jeho vlastních slov snaha dostat uprchlíky pod kontrolu, protože často páchají trestné činy.
Dokreslují, že při tvorbě legislativy v oblasti migrace není zapotřebí odkazovat pouze na vývoj v EU. Vlastní zdroje a místní inspirace bohatě postačí. Smícháme-li špetku xenofobních nálad většinové části české společnosti s trochou národních zájmů, přidáme-li k tomu značné obavy z mezinárodního terorismu v kombinaci s doposud nepříliš vstřícným postojem Evropské unie k migrantům z třetích zemí, vznikne koktejl, který se odráží ve výsledné podobě imigrační legislativy. Ta nejednoho cizince od příchodu k nám skutečně spolehlivě odradí a některé z těch, kteří do naší země přeci jen dorazili s žádostí o ochranu, bez skrupulí odešle pryč.
Otázkou je, zda je takovýto postoj slučitelný s multikulturními principy demokratického právního státu. Objektivně však musí být řečeno, že přístupy k migraci, se kterými se setkáváme v České republice, mají svou obdobu u našich evropských sousedů. Stejně jako u nás je i u nich obrana stále a soustavně upřednostňována před ochranou, tedy obrana Evropy před přílivem migrantů jasně vede nad ochranou uprchlíků. Zatím se nepodařilo tyto dva protichůdné zájmy skloubit natolik, aby jejich výsledkem byla efektivní, transparentní, jednotná a spravedlivá pravidla, zahrnující vyšší než jen minimální standardy ochrany. Aby vznikla pravidla, která by zřetelně odlišila osoby, jež by měly být příjemci ochrany, od těch ostatních.
Snad je tento vývoj v Evropě pouze dočasný a minimální standardy budou následovány skutečně propracovaným jednotným azylovým systémem, jenž bude poskytovat ochranu těm osobám, které ji opravdu potřebují. Doufejme, že se již nebude jednat pouze o minimální normy, ale o takovou úpravu, která bude výrazem připravenosti moderních evropských států dostát beze zbytku svým závazkům z mezinárodních lidskoprávních dokumentů, bez vytáček, omezujících a vylučujících ustanovení, bez pochybných konstrukcí kontroverzních institutů typu třetích bezpečných zemí či bezpečných zemí původu (kam mohou být osoby vraceny). Že bude zkrátka jasně odrážet respekt evropských států k lidským právům nejen svých občanů. Zatím je i přes deklarovaný rostoucí zájem Evropské unie o otázku lidských práv jediným společným rysem opatření v oblasti jednotné imigrační politiky snaha přesunout závazky vyplývající z mezinárodních lidskoprávních smluv na jiné státy mimo území Evropské unie.
Autorka je právnička Poradny pro uprchlíky.